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      薛瀾:國家治理現代化下的社會發展與治理
      2018年08月23日 作者:薛瀾

      2016年11月23日,中國非公募基金會發展論壇·2016年會在上海圓滿閉幕,此次年會無論從議題設置還是服務形式上來說都得到了業內人士的廣泛好評,我們將陸續整理出此次年會的精彩內容,供大家回顧和體會。本篇為您呈現22日主題演講環節——薛瀾教授的演講《國家治理現代化下的社會發展與治理》。


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      薛瀾,卡內基-梅隆大學博士,現任清華大學公共管理學院教授/院長,博士生導師


      非常高興今天有機會參加這個論壇,“跨界“其實說白了,我就是外行,但非常高興的是,作為公共管理學院我們這個領域還是培養了很多NGO和社會組織的管理者,剛才也看到了我們的一些畢業生,非常高興。


      我今天講的內容是這樣:因為我一直研究公共政策,從公共管理的角度來看,在這個大的視角下,我們社會治理、社會組織、公益組織處于什么樣的位置?我也來談一下國際國內宏觀格局的演變,感覺這方面大家有些興趣。最后我從一個旁觀者來看,未來我們公益組織發展有哪些可以考慮的角度。


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      首先,2016年到底是什么樣的一年?2016年,不管從國際,還是國內,都是不同尋常的一年,特別是剛才談到了一些新局面的出現,可能會對中國,對世界未來的發展有深刻的影響,當然到底是什么樣的影響,我想還有很大的不確定性。在這樣一個大環境下,我們各種公益組織,怎么能夠去發揮中間橋梁的作用,把社會的需求和民眾的心聲傳遞給政府,把中國的理念帶給世界,實現大公益和微公益的結合,這是非常重大的。我后面會對這個方面做一點解釋。


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      我想大家都知道,十八屆三中全會確實提出了很多改革的任務,這對我們研究公共管理的來說,十八屆三中全會把深化改革的總目標提到了一個新的高度:全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。不是原來大家談的經濟體制往左或往右改,實際上提到了國家治理現代化的高度。在這個框架下,社會治理也是非常重要的內涵,對于它的內涵提出要維護最廣大人民的根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發展活力,提高社會治理水平等等。我們的社會治理也是國家治理現代化非常重要的一部分。


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      國家治理的基本框架


      我們研究公共治理,討論國家治理的四個基本要素。第一,基本政治制度,這反映在核心內容上就是三個,堅持黨的領導、堅持人民當家作主、堅持依法治國。


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      第二個核心要素是價值體系。價值體系可能沒有這么明確的顯露出來,它在引導國家治理框架這部分起到非常關鍵的作用。大家現在耳熟能詳的法治、效率、公平、正義、參與,可能十年二十年前都是新的,但是現在國家開始發生變化了。當然大家也都知道,今年十三五規劃實際上也提出了新的發展理念:創新、協調、綠色、開放、共享,在這里面我們公益組織起著不可或缺的作用。


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      第三個核心要素是治理機構,實際上是治理體系。治理體系,我們講國家治理機構的功能定位、組織體系、相互之間的關系和利益機制,這個主體既包括我們講的政府機構、組織,也包括公共部門的組織,包括企業。另外,治理主體之間相互機構之間的定位,不同層級之間的聯合,不同部門之間的協調等等,這些尤其是研究公共管理特別關注的。


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      第四個是國家擁有的治理資源,其配置方式和有效使用的能力,這包括人力資源、財力資源、信息資源,包括中央與地方之間的匹配,也包括在緊急狀態下的動員能力。大家知道2008年汶川地震,恰好是我們公益組織、社會組織在動員下發揮了非常重要的作用。


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      制度、價值、體系、能力的關系我們也做了研究,我想治理和公共價值由各個國家的歷史和人民意愿來決定,當然治理體系和治理能力是實現國家核心意志的核心要素。實際上它的運行有自己的客觀規律,從這點來講,不同國家之間也有一定的可比性,我們研究公共管理更多的也是研究它的一些客觀規律,也希望能夠借鑒其他國家在公共治理方面的一些經驗和教訓,實現我們的治理能力與現代化。


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      國家治理現代化的難點——社會發展的視角


      從社會發展的角度來看,國家治理現代化的難點是什么?目前來看,最核心的是怎樣處理好一些重要的關系,這包括政府與市場、國家與社會、市場與社會的關系,我們的最終目標是建立一個政府、市場、社會協調共治的一個公共治理體系。


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      我們傳統的研究,一般市場經濟國家面臨的公共管理的問題,大家講的是市場失靈,如果這個市場運行的很好,其沒有國家去干預市場,他就很好地配置了資源,提供了各種各樣的產品和服務。在特殊的情況下會出現市場失靈,我們常見的有公共產品、外部性、信息不對稱、自然壟斷等,這都是我們常見的市場失靈,而且這些市場內在于市場,在這種情況下我們需要通過政府公共政策的手段去解決。


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      當然大家也都知道,政府不是萬能的,政府有內在的政府失靈,比如我們講的票決制、官僚體系、委托代理問題等等,也不能完全依靠政府來解決。社會這方面的理論其實也正在逐漸形成,大家也有做一些研究,比如鄰避效應等等。在發達國家,這些問題是他們研究的出發點,探討通過社會的有效治理去解決市場存在的問題。實際上,政府的政策和社會之間有一定的替代關系。


      但是在中國,中國面臨的問題可能對很多方面都是有影響的。公共管理確實是非常突出的,我們面臨的問題一方面是我們確實存在市場失靈,所以大家看到的很多問題,比如醫療體制存在的問題、食品藥品安全問題等等,都是典型的市場失靈的問題。這些問題我們跟其他市場經濟國家一樣都存在,我們比他們還存在新的一個問題,就是我們市場發育不成熟,而市場成熟的國家是不存在的,但在中國我們很多的市場發育還在過程中。


      我們很多的產權不清晰使得市場運行面臨很多挑戰。政府也是同樣,政府失靈確實也是存在,這是現在官僚制度都存在的問題。但另一方面,我們中國政府,中國現在的治理體系也存在著很多不完善的地方,我們大家肯定也都了解,一方面大家可能覺得中國的政府部門特別多,但真正具體到所有的部門,具體的工作,實際上人特別少,因為它的能力和需求之間差別很大,所以中國現代的官僚政府也在不斷地完善過程中。到社會層面也是一樣,其他國家同樣存在社會失靈,中國可能比其他國家更突出的就是我們的社會發育不足,這個大家都有體會。


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      所以我們面臨的挑戰是:不但要解決傳統的市場、政府、社會失靈,還要解決市場不成熟、政府不完善、社會發育不足的問題。這幾類問題加在一起,使得我們面對問題的時候往往束手無策,有時就亂開藥方。有時候面臨同樣的問題,企業家有不同的解決方案。像醫療的問題,我們完全應該直接是政府來提供所有的醫保,我想這都不能解決問題。這是我們推動國家治理現代化過程中面臨的挑戰。


      我想從社會發展、社會治理角度來講我們面臨的一些問題。社會失靈是大家平時看見的一些現象,和社會發育不足并存,從這點來講,在座的社會公益組織可能會解決我們日常面臨的問題,同時也需要去探討,怎么樣把這兩者更好地結合,來推進國家治理的現代化進程。


      國際國內宏觀格局演變


      (一)現代科技日新月異,對人類社會產生重大影響


      下面我想從大框架來講國際國內宏觀格局的演變帶來的機會和挑戰。首先現代科技的日新月異對我們人類社會產生重大的影響。大家肯定看到了,左邊這個圖,是半導體技術,晶體管,大家看這個數量,在70年代的時候,是非常少的幾個,到現在已經是多少億了,應該是50億個。這短短的三四十年,它的變化飛速增長,也恰恰由于這樣的飛速增長,我們今天所有的、幾乎我們所能用到的各種東西都離不開半導體技術,包括互聯網等等。


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      另外一個是在信息技術領域的變化。我們看到,生物領域更令人驚嘆,大家看到這條斜線,摩爾定律,每18個月性能翻一番,價格降一番。摩爾定律是這條白線,白色的那條直線。但如果大家看到基因測試成本的下降,2011年的時候,可能要花1億美元完成一個測序,今天的成本已經下降接近到1千美元,這個下降速度比摩爾定律的下降速度還要快。所以未來基因檢測技術給我們帶來的各種影響可能更難以估量。


      但是我們在享受現代技術帶來的各種便利、收益的時候,它對我們的就業、收入分配、生活方式的影響,我們有沒有認真的思考過?實際上,這次特朗普當選,很多人講到是社會收入分配等各方面的問題,但其實背后潛在的更大問題是就業問題。所以,現在技術雖然給我們帶來這么多好處、收益,但它同時確實對就業產生巨大影響。下面一張圖是1975年到2010年,美國制造業的產出和就業的一個變化。大家可以看到:首先,美國的制造業,實際上它的產出現在已經到了兩萬8千億美元,可以說是增長的,從1萬1千億美元到2萬8千億美元,可以說,它保持制造業的不斷增長。但是,與此同時大家看得到,棕色的線代表就業情況,就業人數從最高的將近2000萬人,下降到今天的1150萬,再下面可能到1100萬,將近降了一半。


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      如果按照這樣的速度發展下去,我們可以想一下,今后也許包括中國,雖然我們勞動增長率也在提高,也許我們只需要世界上10%的人生產世界上所需要的所有制造品,再需要5%的人生產農產品,再需要20%、30%的人提供各種各樣的醫藥服務,剩下的那些干什么?


      這些年我一直在做創新的研究,我們總是在說,這會給我們帶來很多好處,創造出更多新的工作,但事實的情況可能遠遠不像我們想的那么簡單。技術進步給我們帶來各種收益、好處的同時也對我們的未來社會產生巨大的影響,最近關于人工智能的問題大家討論的也很多。


      (二)全球經濟復蘇乏力,經濟全球化進程放緩

      (三)全球范圍和一國之內貧富不均嚴重


      第二,全球經濟復蘇乏力,全經濟全球化進程放緩。這是2017年全球經濟形勢較2016年能有多大改善的預測。第三,個人財富的分布,大家可以看到差距是巨大的。


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      (四)現有政治體系與社會間形成巨大隔閡,社會極化嚴重

       

      第四,現有的政治體系和社會形成巨大的隔閡,社會極化的現象非常嚴重,這個跟前面也是相關的。從這方面來講,從所有的國家,從它的政治體系來講,其實都沒有及時做出相應的改變,西方國家政治體系反應遲緩,由于這些問題沒有得到有效的解決,反建制、反精英、反全球化傾向明顯,這個大家都非常熟悉。


      其實新興國家政府也遇到了麻煩,韓國、巴西、印度等等,印度總理莫迪幣值改革引起經濟波動,影響GDP的4%,這是相當大的影響。中國政府積極推動了改革,在中國經歷了經濟高速增長,中國社會出現了很多新的不足:社會利益分化、價值觀念多元,一方面社會發展充滿活力,另一方面碎片化傾向凸顯。另外包括社交媒體的作用,傳統社會管理方式失靈,社會資本補充乏力等等,我們都將面臨新的挑戰。


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      (五)全球治理面臨新的機遇,新興大國新的機制發揮作用


      剛才這些方面,是從挑戰的角度來談,但另外一方面,也可以說全球治理面臨新的機遇,新型大國和新的機制也在發揮作用。去年的一件重大事情就是2030年可持續發展目標,我也參與了這方面的一些工作,特別高興能看到全世界各國能夠在這方面有共同的心愿。最后包括習近平主席和190多個國家領導人跟我們共同簽署,2030年可持續發展目標,可能是我們人類歷史上最宏偉的事業,我特別希望真正能夠成功。


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      去年的巴黎行,可以說是中美新興大國和發達國家之間的合作,這次《巴黎協定》的簽署可以說起了至關重要的推進作用,如果沒有中美簽訂這樣的協定,《巴黎協定》很難想象。


      另外,亞投行、G20等等,這些新興的機制給了我們帶來了很好的機遇,一方面有剛才提到的一些挑戰,另外一方面我們有很多新的機會。



      從微公益到大公益——公益組織未來發展之路 



      在這樣一個大的背景下中國的公益組織怎樣能夠把微公益和大公益有機的結合,在國際國內重大歷史轉變時期發揮公益組織的作用?我的理解是微公益自下而上地以慈悲為懷為基礎的公益活動和組織,大公益是自上而下的以公共治理為目標的公益活動和組織。


      中國社會未來的發展公共治理的江山需要社會的廣泛參與,包括環保、社會價值重塑等等,可以說公益組織和再生宏觀公共治理目標與基層社會之間起著治理關鍵的連接橋梁作用,在這方面我想這種需求是越來越迫切、明顯。另外一點,《慈善法》的頒布,中國財富的積累,也可以說為公益組織的發展提供了新的保障,也為資源整合提供了新的機遇,從這點來講,確實我們這個論壇也是恰逢其時。


      (一)完善社會治理現代化的基本制度安排


      怎樣在這方面推動去實現這樣的美好意愿?首先,從公共政策的角度來看,要完善社會治理現代化的基本制度安排,這需要政府、社會一起來做,政府在這方面應該發揮更大的作用:一方面弘揚積極向善的社會價值體系,另一方面,基本的法律體系要基本完善,《慈善法》是一件大的事情,后面配套的法律法規也要完善?!毒惩夥钦M織管理法》是有很多爭議的,國外的非政府組織也擔心,在沒有推出這個法律之前沒有法的,有了這樣的法律體系怎樣進一步地把它完善,這個需求就需要滿足,包括成熟的市場價值和有效的政府規則,這樣會為我們社會組織提供更好的平臺。


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      (二)引導社會資金,凝聚社會資本


      怎樣引導社會資金,凝聚社會資本?中國的社會資本非常豐厚,我們的文化傳統、社會網絡,不管是儒家的教義,還是各種各樣的文化資本,文化歷史傳統,實際上中國文化是最有凝聚力的。過去這些年的改革開放中,市場的發展對我們的社會資本形成了侵蝕,現在我們面臨的問題是怎樣使我們的社會資本能夠重新找到它更新的機制。


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      阿瑪蒂亞森是諾貝爾經濟學獎的獲得者,他就特別談到社會資本的這個事,他就說了加爾各答的這個例子:加爾各答在印度,甚至在全球都是一個最貧窮的地方,但是加爾各答是印度犯罪率最低的,這就讓人覺得很驚奇。因為大家知道犯罪率往往跟我們的移民制是密切相關的,他就做了很多分析,為什么這樣?他發現加爾各答的種族之間一直有非常好的融合,加爾各答有很多年的歷史,所以種族之間沒有其他城市看到的矛盾,阿瑪蒂亞森認為這可能是非常重要的原因。


      我還有幾個例子,大家知道匹茲堡城曾經是老工業基地,上個世紀70年代,鋼鐵產業受重創,當時十幾萬鋼鐵工人都失業了,但是這個城市今天又煥發青春,變成了美國高新技術發展的重鎮。我們前兩年去調研的時候,當地的專家談到匹茲堡有非常豐富的鋼鐵資本——當年鋼鐵大王依靠捐錢,資助了很多社會組織,這些社會組織在當地城市面臨危機的時候,能夠把大家團結起來,使得這個城市轉危為安,所以我想這是一個很好的正面例子。


      也有一個反面的例子,就是底特律。大家看到這個圖,左邊四張圖是底特律市郊城市衰敗的過程,這是2009年到2014年五年期間,大家可以看到很好的社區最后就變成這樣一個景象。底特律的衰敗是政府治理失敗,資源消耗的結果。當然,它現在正在努力重振城市的輝煌,但挑戰巨大。


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      (三)加強社會組織建設


      加強社會組織建設大家有很多經驗。我想我們在新格局下也面臨新的機遇,我們在研究任何一個社會組織的時候,核心的三要素希望大家來仔細考慮下:


      首先是使命定位。這是最核心的,到底這個組織的使命愿景是什么?

      第二,運行模式。

      第三,治理結構。怎么保證實現我的愿景,保證它不去偏離我的方向?


      最核心的要素是這三者之間的互相匹配,我們社會組織面臨的問題往往是三者不匹配:我們有宏大的構想,但是我們的運作模式不去支撐它,或者我們的使命很清楚、運作模式很清楚,但是沒有一個有效的機構,所以做了幾年就做偏了,這三者的結合很關鍵。


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      最后用一個例子作為我的發言結尾,這個例子大家都熟悉,就是美麗中國。我舉這個例子是因為這兩位主人公。


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      潘勛卓是清華MPA的一個學生,在2008年曾經到我辦公室來談他的一些想法。當時作為一個教授,我還是傳統的思路,講你還是先把課程學好,趕快畢業,然后工作一段時間再來想這些問題,他也很有禮貌地說好,也接受了這個想法。我們也談了很多中國現行的問題。


      過了兩年他給我打電話,他就說薛教授,我在清華有一個培訓班,你愿不愿意給我來上個課,我說很好,就去了。結果他已經開始把這個項目啟動,他當時在清華附中借了一個教室,請了學者給他們要去支教的老師們做,主要是大學生給大家做中國各方面情況的介紹。然后,他就講他已經開始做這個項目了,也籌到了一些資金,我還是很佩服。雖然可能過幾年要碰壁,但我想還是要鼓勵鼓勵他。


      后面,他再過幾年又打電話請我去的時候,還是在清華附中,但是有一個年輕人對我說:我爸爸讓我向您問好。我問說是誰,他說是北京大學的王緝思。后來我一看名單,我想我平常上課都請不到這些學者,但他居然把這些學者都動員起來了!后面他已經有了非常龐大的團隊,而且我們公共管理學院的畢業生也有到波士頓咨詢公司和亞馬遜公司工作的,他們也加入到了美麗中國的團隊。


      最后,預祝我們各位所在的公益慈善組織今后有更好的發展,謝謝大家。

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