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      康曉光:公益組織的所有者缺位問題比國企還嚴重
      2010年10月29日 作者:康曉光

      非常遺憾馮侖先生走了,我想利用發言時間回應一下他前面的演講,他講的很多東西我都同意,但是有一點概念我不同意,把最近出現的個別人“裸捐”和56年社會主義改造混為一談,這根本扯不到一起。今天我們看到個別企業家選擇了“裸捐”是在他完全自愿的情況下,是在國家充分保護私有產權的情況下作出的,所以這兩者根本不是一個事。

      我覺得我們的社會不應該強制別人捐多少,特別是“裸捐”這個問題。但是你也不能反對別人“裸捐”。別人自愿“裸捐”的情況下你也不應該受到抨擊。我們這個社會還應該有一些基本的道義和正氣,我們可以對“裸捐”有各種評價,但是他愿意為公益做貢獻這點,應該得到所有人的尊敬,可能是具體表達的方式我們不太認同,那是另一回事。

      現在進入主題了。我受主辦方委托做了一個題目叫非公募基金會內部治理,我代表課題組來做一個匯報,我們這個課題組由我和馮麗、蔣金富、馬蘭森、彭蘭芳組成,在大家得到的PPT有報告的全文。由于時間非常有限,就不按照詳細的內容來講。

      為什么提出這個問題?當一個組織規模大到一定的程度,或者專業化的要求大到一定水準的時候就會出現所謂的所有權和管理權分離這樣一種現象。一旦所有權和管理權分離,治理問題就出現了,也就是經常講的委托和代理的問題,代理人是否對委托人負責,代理人是否盡心盡力的履行自己的職責,這里面就是所謂的從公司治理延伸出來一系列的可以應用于我們今天應用治理問題的研究。特別是公益組織,包括公益基金會,因為我們無論是公募基金會還是非公募基金會都是公益組織。公益基金會如果硬要說所有權的話,它應該屬于社會所有。它既不屬于某個個人所有,也不屬于某個機構所有,也不屬于國家所有,它是屬于社會所有。因此,非公募基金會要清算和關門的時候,它的資產是要給同類組織的,發起人不能拿回去,捐方不能帶走,國家也不能分工。那么企業有股東,所有權是歸股東的,有股東大會,股東大會產生理事會,理事會有經營權,這樣一次委托代理、二次委托代理。政府也有選民,但是我們這些公益組織就麻煩了,問題就大了。我是屬于全民的,全社會所有的人,因為是為某個范圍內的公共利益服務的,這個范圍內所有的人都是你的所有者。但是這個社會犯不上為一個小組織進行一次補選,或者是全民公決,產生理事會,這是不可能的。因此公益機構的理事會都是自我維持的,這樣在公益組織里,現在有一個所有者缺位的問題,真正的所有者沒有辦法來管理這個機構,這個機構是決策層理事會是自我維持的問題,所以對公益機構來說,治理問題尤為嚴重,委托代理的問題特別嚴重,比國有企業的所有者缺位還要嚴重。國有企業畢竟還有一個國資委,我們這干脆沒人管。

      現在提出治理問題是一個非常重要的問題,怎么樣研究非公募基金會的內部治理?我們把它歸結為幾個問題,主要是理事會內部的決策機制和理事會和秘書處的財力分配狀況。因此我們要確定一套體系來描述理事會決策的情況、權力分布的情況以及理事會和秘書處的分財狀況。我們只有一套操作辦法,才能描述現實是怎樣的,非公募基金會內部治理處于怎樣的狀態。怎樣了解非公募基金會治理的現狀呢?我們本身沒有精力,也沒有時間,也沒有基金來進行隨樣抽查,我們做的是典型案例,選擇一種分類的方法,然后對非公募基金會進行分類,在某一類選舉代表出來為一個樣本,這樣可以既照顧到不同的類型,同時又能夠有效控制樣本的數量,這是在有限資源情況下追求有限目標的一個方法,我們選擇就是這樣一個方法。

      為此,首先要對非公募基金會進行分類,分類主要是根據發起主體人的類型分類,是個人發起還是組織由發起的,個人發起是由企業家發起的還是由非企業家發起的等等,通過這個建立了一個分類,然后對每一類選擇一到三個進行深度訪談,獲取經驗資料,在此基礎上,對非公募基金會治理的現狀作出判斷,這是基本的研究思路是這樣。在這個圖里面已經表達比較清楚,首先是提出問題,然后確定研究框架,要把概念界定、分類的框架和描述框架都建立起來,然后設定研究方案,獲取經驗資料,主要是通過典型案例的調研來表達,最后進行室內的案頭分析,提出主要的發現,以及對這些主要發現作出解釋。然后進行一些討論。最后按照八股文的模式,發現了問題,提出了原因,怎么辦呢?出要綱,然后提出對策和建議。

      這是我們選擇18個案例來覆蓋13種類型,在這里面介紹一下18個組織成立的背景,理事會的組成狀況,理事會和秘書處分權的狀況,監事會的職能,理事會的職能,看一下內部治理的狀況。

      這些在各位朋友得到的優盤里有完整的報告,所以一些肢解性了東西就不講了,我講一下主要的問題。

      從目前來看我們發現有四種方式產生理事,理事的來源首先是創辦者是顧問理事,還有業務主管單位委派理事,再者就是創辦者邀請其他人來擔任理事,還有是其他的理事向理事會推薦。從目前來看,理事產生的渠道和方式主要是這四種。

      從我們看到的秘書長與理事會分權的狀況來說,首先秘書長來源是內聘還是外聘。因為很多我們開到的非公募基金會是企業或者是大學,或者是醫院,或者是某個文藝團體成立的。因此往往操作層的管理員也是從組織內部產生,我們會看到內聘的而且兼職的問題非常的嚴重。因為內部產生又有兼職本身導致管理層在時間投入方面是非常有限,而且其他精力的牽扯也很嚴重。

      權力的劃分總的來看還可以,總的有清晰的權責邊界,董事會和秘書處這邊??偟膩砜礈贤ū容^好。理事會內部的決策機制從權力分配來看,分為四種,一種是壟斷型,理事會的內部決策權幾乎集中在一個人手里,還有的是集中在少數人手里,還有是大多數人共同的分享。還有一種是自己沒什么權力,真正決策的人本身在理事會之外。在我們的案例中有一個這樣的基金會,這是18個案例的情況。

      我們根據前面的描述進行了綜合的判斷,主要是理事會的理事邀請、秘書長的人員決定以及理事會的重大決策的拍板這三個方面來看的話,在基金會當中到底誰說了算,這樣根據每個基金會找到關鍵的決策者和擔任的職務,這就有了后面的發現,非常的重要。從理事會發揮的職能來看還是比較綜合的,首先理事會最重要的功能是幫助基金會獲得資源,特別是資金。理事會是發布決策的作用,它還提供咨詢的作用,也會給非公募基金會帶來聲望,也會滿足黨和政府的要求,《基金會管理條例》中規定必須有多少個理事,必須一年開多少會,否則就是非法,否則就通不過。其實也沒有人管,少開一點,民政部門也不是那么計較,我們把它叫做具有提供合法性的功能。

      我們最主要的發現就是從內部治理來看,錢是誰找來的,誰就說了算,這是當前絕對的一個現實。我們會看到注冊資金的來源和日常運作經費的來源以及與決策的發言權是密切相關的,相關度非常的高。一方面你會看到資金的來源、日常經費的來源與在理事會內部的決策和作用的關聯度非常的高。但是錢,誰能找到錢,主要是幾方面,一種是你有錢可以直接掏腰包。還有一種是你沒有錢,但是大學有自己的項目或者聲望都可以,或者某些藝術家賣作品也可以,或者某些著名的學者得到學術界的承認,給他捐款也可以?;蛘吣慵依镉袡嗔Ρ尘?、政治背景,企業家為了作交易,也可以為你捐款,不一定是非得是有錢的人,只要你有辦法,利用各種資源把錢換來,最終本身不是你有沒有錢,而是有沒有辦法把錢拿來,決定你在組織內部的發言權。所以我們會看到至少在現階段,絕大多數的非公募基金會內部來說,還是經濟基礎決定上層建筑,也就是說錢誰拿來的,誰就有發言權。

      我們如何解釋這個問題?按理說,非公募基金會的理事會是代表社會來管理這個組織的。從世界通行的慣例和我們的《基金會管理條例》都規定理事會是基金會的最高決策機構,在理事會內部實行民主決策,所有的理事一人一票。但是為什么我們的理事百分之八九十都淪為私人操控?剛才楊局長直接指出了這方面的問題。首先一個很重要的原因就是所有公益機構本身所有者缺位的問題,說是社會所有,社會又沒有辦法來管理,社會也犯不上來管理,你是個小機構,讓全體人民來管理,是對社會資源的浪費,所以形成沒有人管的局面。再一個非公募基金會高度的依賴于資金,最主要的資源就是資金。而非公募本身的特點本身就決定它的資金只能向幾個少數的主體來籌集,往往會對一兩個或者兩三個個人組織在核心資源上高度依賴,這種資源依賴的情況導致了決策權分配得不平衡或者高度的集中,在個人手中集中的情況。

      從外部來看,總的來說,從最直接的原因來說,缺乏責任心。我在五六家機構擔任理事,這些機構說實在的還是佼佼者,它的理事會也非常的好。像南都的理事會等都是非常有權力的理事會。即使這樣的理事會里有積極的理事,也有消極的理事,由于各種各樣的原因。還有與非公募基金會處于剛剛發展起步的階段也有關,再一個法律監督不到位,比如民政部規定了很多要求,但也不會嚴格的去執行和督促,社會問責機制也缺失,這是主要的原因。

      對策是什么呢?我不希望理事會還是獨立專業方向,《基金會管理條例》除了設置業務主管單位以及給主管單位過大權力,甚至剝奪理事會權力以外,對理事會怎么構成?理事會應該怎么開?決策怎么進行等等的規定還是相當不錯的,體現了一些要求的東西還是符合公益基金的理念,如果把這些東西真正兌現的話是相當不錯的。

      這是我們歸納面臨的問題,解決的對策無非就是從內部來看,實際上是如何完善理事會的治理。從外部來看,怎樣加強外部的監督。因為公益機構的理事會往往是自我維持的,下一屆理事會由上一屆理事會來決定如何產生,到底是誰?所以,完全靠內部理事的述職和治理機制的完善很難解決的問題,外部的競爭,外部的問責、外部各種監督和壓力,對于公益機構的完善是非常重要的。所以,基本的思路就是把外界的力量和內部的沖動結合起來,這樣才會更有利于非公募基金會健康成長。

      最后我強調一下,治理結構好的不一定效率就好。有的機構就是一個人說了算,但是這個人很有能力,很有眼光和責任心,這個機構照樣搞得非常好。有的機構是挺熱鬧,一幫人理事會開起來瞎侃,最后機構運行的效率不怎么樣。我特別強調一下治理結構是否符合規范的要求,和組織運行的實際效率來看沒有什么必然的聯系,甚至連統一關系都沒有。我自己十幾年在這個領域當中的觀察,我看到最好的基金會都是個人獨裁的基金會,前提是獨裁者必須是能人,最大的基金會也是個人獨裁的?,F在到底什么樣的治理結構有利于基金會的發展,在我們這樣的初級階段,各方面都處在百廢待興時期的話不會有一個結論。

      謝謝大家。

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