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      甘東宇:如何發揮非公募基金會理事會的作用
      2009年11月16日 作者:甘東宇

      大家下午好,我要發言的題目是非公募基金會規范發展的幾個問題,從政府的視角,這個問題可能涉及的內容很多,我僅從基金會管理條例及實踐,這個角度來談幾點認識。慈善是一種傳統、一種理念、一種文化、一種行為,同自然和社會斗爭中互幫以及撫慰靈魂,提升精神境界的需要,到了近現代隨著生產意識水平的提高,財富的積累,交往的擴大,慈善的高級組織形式,基金會開始出現,與分散的大量地經常的慈善行為相比,基金會具有運作規范,專業水平高、社會動員力量強的特點,并以此在公益慈善領域發揮著越來越重要的作用,中華民族具有扶貧濟困的優良傳統,早在1000多年前,就出現了一系列的慈善組織形式,但長期以來,中國的慈善主要是熟人之間的,非常態的,中華人民共和國建立以后,民間慈善都納入了政府的高度計劃之中,慈善傳統在繼續,但是不會以組織的形式出現。改革開放以后,隨著經濟體制從計劃向市場過渡,1981年出現了第一家基金會,此后陸陸續續成立了一些基金會,到基金會管理條例實施之前,經民政部和省級人民政府民政部門登記的基金會有1000多家,除了少數以人名基金會外,其中絕大部分都有獨特的成長路徑,就是說是在政府支持,或者政府直接發起設立的,并沒有相對固定的比較長期的資金來源,而是希望通過成立基金會,向社會公開募捐,籌集資金開展慈善活動,這類基金會一般行政色彩比較濃,往往依靠部門的行政力量籌集資金,甚至變相攤派,募集了多少,用到了哪里,怎樣用的也沒有及時詳細地披露,甚至沒有披露,長此以往不利于公益事業的發展,1988年出臺的基金會管理辦法,沒有對基金會做公募和非公募的區別,只要是依法成立的基金會都可以面向社會公開募捐,隨著經濟和社會的發展,一些富裕起來的企業和個人,愿意而且有能力出錢投入公益事業,回饋社會,對此國家應予鼓勵和引導,為他們提供一個平臺,幫助他們參與公益事業,因此2004年6月1日開始實施的基金會管理條例,將基金會分為公募基金會,幾項社會公開募捐的基金會和非公募基金會,面向公眾募捐的基金會增設了非公募基金會這樣一個新的類型,非公募基金會相當于國外的私立基金會,是一種引導個人和組織的,將財產流向社會,特別是弱視人群非常好的形式,也是社會財富在實現再分配的一種比較好的手段,有助于削弱貧富差距維護社會穩定,個人或企業捐贈財產,建立非公募基金會,在為社會公益事業做貢獻的同時,也可以為自身帶來良好的社會效益,促進自身的發展,對此基金會管理條例和相關政策,都采取了扶植鼓勵的態度。在基金會的名稱登記條件,理事會的構成資金使用等方面的規定相對比較寬松,以吸引更多人出資設立基金會,同時條例也要求基金會必須遵守基金會一般規定,并針對非公募基金會的特點做了一些特別的規定,以下我就結合有關法規,從政府培育發展與監督管理基金會的角度對有關問題進行一下探討。

       

      第一個是關于什么是不得面向社會募集資金的基金會和非公募基金會的本質區別,非公募基金會不得面向社會募集資金,但是如何理解不得面向社會募集資金,有一種觀點認為,不得面向社會募集資金,應當是禁止非公募基金會進行任何形式的募捐活動,另一種觀點則認為,不得面向社會募集資金,只是限制非公募基金會不能向公眾募集資金,開展義賽、義演、義賣等募集,在公開媒體上發布募集廣告或募集消息,通過一定的組織形式發出倡議,在公共場所設立募捐箱都屬于面向社會公眾進行募捐。非公募基金會不得進行此類活動,但是并不排除公募基金會可以向親友等特定范圍人進行像喝咖啡、午餐會等形式的勸募,也就是說不得向社會募集資金,并不限制非公募基金會進行私人性質的募集,在親友、同學、學生等熟人圈子內,這些勸捐應當是允許的。需要特別指出的是,非公募基金會不得向社會募集資金,并不妨礙非公募基金會接受來自社會不特定群體的捐贈,如果一個非公募基金會在從事社會公益方面有非常高的社會知名度和美譽度,從而引起了社會的廣泛關注和支持,盡管該基金會沒有面向社會組織募捐活動,但同樣也可以獲得來自社會各方面的捐助和資助。

       

      實踐中存在的問題是,個別人利用自己的錢或者他人,或者企業的捐贈設立非公募基金會,設立后并沒有開展在社會上產生巨大的影響的公益活動或項目樹立品牌,主要捐贈人不明確或者在相當長的一個時間內不明確,而是借助某種力量變成了事實上的公募基金會,這種狀況應該引起重視,針對上述情況應該考慮的是,在非公募基金會設立之初,必須明確主要捐贈人,在非公募基金會設立之后,每年所接受的捐贈中,主要捐贈人的捐贈不能低于三分之二或者四分之三。

       

      第二個問題就是非公募基金會的原始基金及其計算,基金會管理條例規定,全國性公募基金會的原始基金不低于800萬人民幣,地方性公募基金會的原始基金不低于400萬人民幣,非公募基金會的原始基金不低于200萬人民幣,原始基金必須是到賬的貨幣資金,同時規定非公募基金會如果到國務院民政部門設立,原始基金不能低于2000萬人民幣。

       

      基金會管理條例頒布之后,有人曾對兩百萬的原始基金的最低數額提出置疑,認為200萬過高,是為富人的積善行德搭路鋪橋,阻礙了窮人從事公益事業,這種擔憂是可以理解的,但確實是多慮的,基金會只是慈善的一種組織形式,并不是慈善的全部,慈善是每一個人都應該擁有的情懷,不是富人的專利,慈善的形式多種多樣,有貨幣、有物品、有力氣、也有精神和道義,可以說是有錢出錢,有物出物、有力出力,錢、物、力都沒有的,可以貢獻微笑和道義的支持。既然是一種從事慈善事業的組織形式,就必須要有一定的注冊資金作為支撐,基金會的原始基金相當于企業的資本金,表明進行公益支出和承擔法人責任能力,非公募基金會200萬人民幣的最低原始基金是根據國民經濟的發展水平,人民的富裕程度,公益傳統和其他一些國家和地區的標準而設立的,不可能再有所降低,事實上它也沒成為非公募基金會設立的障礙。

       

      原始基金數額是基金會的登記事項之一,基金會管理條例規定原始基金必須是到賬的貨幣資金,這在申請設立時容易做到,但在每年年檢時應該怎樣計算原始基金呢?既然是到賬的貨幣資金,那股票、債券、固定資產、債權等都不能算做原始基金,如果這樣計算對基金會來說未免太苛刻了,事實上也是很難做到的。因為基金會的原始基金是一筆活錢,不是躺在賬上永遠不動的,基金會進行公益支出可能要動原始基金,基金會對原始基金進行保值增值,不可能只選擇存入銀行,購買固定資產、股票、債券也很難及時變現,或者說變現損失很多。所以年檢時原始基金的計算方法是采用凈資產的方法。

       

      原始基金的數額應當小于凈資產,但每年年檢時我們會發現,有少數的基金和原始基金數額大于凈資產,這時候的原始基金有一部分是虛的,起不到實際作用。對于原始基金大于凈資產的基金會,要么補足原始基金,要么按照實際數額變更原始基金,這是針對登記的原始基金,高于法律規定的最低原始基金,舉例來說,一個在民政部登記的非公募基金會的原始基金為3000萬人民幣,高于法律規定的最低2000萬人民幣的標準,年檢反映它的凈資產只有2500萬人民幣,他要么補足到3000萬,要么在2500和2000萬之間變更原始基金,如果凈資產低于2000萬人民幣了,他就低于法律規定的最低要求。

       

      第三個問題就是非公募基金會做公益支出比例,及工作人員工資福利與行政辦公支出比例的問題,基金會管理條例規定,公募基金會每年從事章程規定的公益事業支出不得低于上年總收入的70%,非公募基金會每年從事章程規定的公益事業支出不得低于上年基金余額的8%,基金會的公益性質,決定了基金會是一個過路財神,要不斷地募錢接受捐贈,同時要不斷地花錢,進行資助,基金會只有募錢有招,生財有道,用錢有效才能充滿活力,最大限度的實現公益目的,規定基金會的最低支出比例是確?;饡崿F公益目的方法之一。

       

      公益事業支出,是指基金會從事公益事業的所有支出,包括公益資助項目的支出,執行公益資助項目的成本以及組織募捐的費用,但不包括基金會長期的在職工作人員的工作福利和行政辦公經費的開支,但在實際運行過程中,有些開支比如說差旅費,人力資源費到底屬于什么性質的開支?要根據實際判斷,開展公益項目,進行公益活動是要有成本的,其合理性支出應計算公益支出之中,之所以以基金作為非公募基金和公益支出比例的基數,是因為當年的收入是無法預測的,而上年基金會余額是明確的,容易預算出下一年的公益支出,從這個立法原因來說。8%的公益支出比例是為了基金會有源源不斷地公益支出,以滿足社會公共對基金會公益性的合理期待,談同時也考慮不同基金會的具體情況,并盡可能的避免限制基金會的能力建設和長遠發展,那么行政辦公經費開支的條例是這樣規定說,基金會工作人員,工作福利和行政辦公支出不得超出當年總支出的10%,如同基金會的原始基金數額一樣,公益支出比例工資福利和行政辦公支出的比例,是從基金會的運作成本方面,確?;饡嫘再|得以實現的一個規定,這個規定確立的認識基礎是基金會是有民間資金從事公益活動的社會組織,其工作人員應該有較強的慈善意識和志愿精神,他們的工資應該限定在合理的和可能的范圍之內,同樣也因為基金會是社會公益組織每一分錢都是捐贈者的慈善情懷,必須提高資金的使用效益,降低運用成本,鑒于此必須設立一個指標,考量基金會工作人員的工資福利支出和行政辦公經費開支,這個指標究竟是多少?現在很難依靠科學統計分析確定,因為基金會的性質不同,規模的大小各異,據了解美國的基金會工資福利和行政辦公支出,比例為15%,跟美國相比我國10%的比例似乎有點偏低,但是它反映了在公益事業發展初期階段,人民對基金這樣一個滿載人民善良情懷的組織,更良好地祝愿更嚴格的要求,總支出包括公益支出,工作人員工資福利和行政辦公支出,其主體是公益支出,因為有非公募基金會不低于上年基金余額8%的公益支出比例的規定,公益支出越多,就意味著10%的基數越大,工作人員工資福利和行政辦公支出就越多,這也可促進基金會多做公益事業,做進行公益支出,于是工作人員有更高的工資福利和待遇,使行政辦公支出更寬裕。

       

      但事實上在我們每年的年檢中就出現了公益支出比例不達標,和行政辦公經費超標的這種情況,這個在年檢的時候,我們都是進行嚴格的規范的,但是根據實際情況,我們也給一個調整的工具,也就是說時間限定性資產,雖然當年在記賬的時候全部記入了公益支出,但是可以根據合同約定分每年進行花,那么每一年根據約定,花出它8%,另外我們也在考慮另外一個,就是封底線,如果一個基金會今年的行政公益支出比例不達標,那么我們可以允許他倒退一年或者兩年,平均來計算公益支出比例,如果它的行政辦公經費超標,我們也可以讓他倒退兩年來平均計算這個行政辦公經費的比例,如果這個倒退一年或兩年,平均達到這個條例的要求,這樣的話也可以算年檢合格了,當然第一個調整公益我事實上是在這樣做的,第二個調整我們正在想辦法在做。

       

      第四個問題就是章程的權威必須要得到切實的維護,基金會是民間非營利組織是公益性的,基金會的章程是基金會意思資質的最高最全面的體現,是基金會的憲章,尊重章程的最高權威,實際上是對人類自身的尊重,捍衛章程的尊嚴就是捍衛人類的尊嚴,在基金會管理條例里面,從諸多方面確定了章程的權威,比如說基金會管理條例規定,申請設立基金會應有規范的章程,這是第八條,事情設立時要提供章程草案第九條,基金會的章程必須明確基金會的公益性質,不得規定使特定自然人、法人和其他組織受益的內容,基金會的章程必須明確下列內容,名稱所設立宗旨和公益活動的業務范圍,原始基金數額,理事會的組成,職權和意識規則,理事的資格產生程序和任期,法定代表人的職責,監視的職責,資格產生成就和任期,財務會計報告的編制審定制度,財產的管理使用制度,基金會的終止條件,程序和終止后財產的處理這是條例的第十條,基金會修改章程,應當征得其業務主管單位的同意,并報登記管理機關核準第15條,基金會修改章程,需經出席理事表決,三分之二以上通過方為有效第21條,監視一道章程規定的程序,檢查基金會的財務和會計資料,監督理事會遵守法律和章程的情況。

       

      22條,基金會組織募捐接受捐贈應當符合章程規定的宗旨和公益活動的業務范圍,第25條,基金會應當依據章程的規定的宗旨和公益活動的業務范圍使用財產27條,基金會的剩余財產應當按照章程的規定,用于公益目的第33條,為按照章程規定的宗旨和公益活動的業務范圍進行活動,應當受到處罰。第42條,以上條文不僅對章程資深進行了規范,同時也明確了章程對基金會的規范,并授權國務院民政部制訂章程示范,這是第47條,但是由于缺乏法制傳統,也由于新中國基金會出現歷史較短,內部治理尚未待完善等情況,造成基金會的章程的權威性普遍不夠,近幾年通過合理章程,參加基金會的理事會和年檢發現,基金會依章辦事的意識還沒有完全樹立起來,有個基金會起草或修改章程非常隨意,沒有經過理事會的充分研究和討論,有的基金會沒有事先將章程草案發給理事,要理事在會上讀完匆匆發表意見,兼職理事一般對章程漠不關心,個別專職理事因為在基金會領取工資,理事長事實成為他們的雇主,不論他是否抱著崇高的使命來從事公益事業,對雇主理事長或者是主要出資人,也只能唯命是從,所以章程的形成在很大程度上體現了理事長或者是主要捐贈人的意愿,章程的執行也就是理事長個人的意識理念習慣乃至人品關系重大,民政部根據章程基金會管理條例制訂的章程示范文本,雖然做了一些規定,但是由于基金會千差萬別,它不可能規定的非常具體,具體到每個基金會的每一條款,還需要發起人和理事會根據基金會的宗旨來完善,另外雖然基金會根據示范文本,但是章程的權威確定,不僅僅是寫在紙上掛在墻上,更重要的是章程所體現的精神和所確立的各項原則和制度,要落實在行動上,深入在內心里,所以下一步就是說完善章程,完善各種制度這種任務還很艱巨,尊重章程,確定章程的權威首先要制定完善的章程,制訂和修改程序,章程要以民政部制訂的,就放在章程示范文本為依據,經理事會全體成員主要捐贈人充分討論,將制訂和修改章程過程便于學習和理解章程的過程,必要時可以征詢成熟的基金會有關專家乃至熱心社會公益事業人事意見,經業務主管單位同意后,并經登記管理機關核準后開始執行在工作中要不折不扣的執行章程,有了章程就要執行,不執行就等于沒有章程,不但要執行,而且要不打折扣的執行,不能挑肥揀瘦,不能直取所需,為了確保章程的實施還要制訂一些制度,比如說意識制度,財務管理制度,關系人回避制度,從制度開始,從理事會開始,從程序開始,來確立章程的權威,現在我們正在制訂理事會議事規則,準備把它放在章程示范里面。

       

      我就講這么多,謝謝大家!

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